Прийняття 13 січня 2011 р.
Закону України «Про доступ до публічної інформації» (далі – Закон) стало не
лише кроком на шляху виконання міжнародно-правових зобов’язань України
відповідно до статей 18, 19 Міжнародного пакта про громадянські і політичні
права, Рекомендацій Ради Європи: № R (81) 19 про доступ до інформації, що перебуває в
розпорядженні органів влади та № R (2008) про доступ до офіційних документів, Резолюції
Парламентської Асамблеї Ради Європи від 5 жовтня 2005 р. № 1466 «Про виконання
обов’язків та зобов’язань Україною» тощо, а й важливою подією у
суспільно-політичному житті України.
Вже перший досвід практичного
застосування положень Закону засвідчив, що питання доступу до документів, які
перебувають у розпорядженні органів публічної влади (державних органів і
органів місцевого самоврядування), стали вирішуватися легше і оперативніше
порівняно з тим порядком, в основі якого були інформаційні запити, передбачені
старою редакцією Закону України «Про інформацію».
Утім,
у законі залишилося ряд слабких місць, які вже заважають або можуть завадити у
майбутньому його ефективному застосуванню. Саме на них ми і зосередимо основну
увагу.
Системними
недоліками прийнятого акта слід вважати, що з його прийняттям була зруйнована
ієрархічна побудова галузі інформаційного законодавства з єдиним базовим
Законом України «Про інформацію», який охоплював усі найважливіші питання
регулювання інформаційних відносин.
Закон
доволі часто містить норми, які виходять далеко за рамки предмету його
регулювання – доступу до публічної інформації. Відповідно, з прийняттям Закону
України «Про доступ до публічної інформації» виник дисбаланс між його нормами і
рядом інших законів. Цей дисбаланс не вдалося зняти одночасним системним
внесенням усіх належних змін до інших законів. Як наслідок, друге з Прикінцевих
положень Закону передбачає, що: «До приведення законодавства України у
відповідність із цим Законом акти законодавства України застосовуються в
частині, що не суперечить цьому Закону». На думку Головного юридичного управління
Верховної Ради України, з якою важко не погодитися, «Пропонований спосіб
породжує невизначені правові наслідки, всупереч статтям 124 і 147 Конституції
України повноваження судової влади щодо встановлення неконституційності чи
незаконності правової норми у такий спосіб, на нашу думку, перекладається на
суб’єкта її правозастосування».
Суттєвим
недоліком Закону є те, що закріплення окремих прогресивних положень (наприклад,
у частині 2 статті 6) не підкріплюється належним механізмом реалізації цих
положень. Так, зокрема, не ясно, хто і в якому порядку буде виконувати
прогресивні положення про забезпечення доступу до документів, на яких стоять
обмежувальні грифи, доцільність яких вже відпала у сучасних умовах. Це по суті
повністю блокує практичне застосування згаданої норми, оскільки державні органи
і їх службовці мають діяти виключно в межах повноважень і порядку, зазначених у
законі.
Для
зручності роботи з текстом Закону конкретні зауваження далі викладаються у
постатейному порядку.
1.
Преамбула Закону сконструйована не зовсім чітко, оскільки безпідставно
протиставляє «інформацію, що знаходиться у розпорядників публічної інформації»
та «інформацію, що становить суспільний інтерес». Здебільшого інформація, що
становить суспільний інтерес, якраз і перебуває у розпорядників публічної
інформації.
Маємо
окремо підкреслити, що, на одностайну думку усіх філологів, слово
«знаходитися», яке вживається не лише у преамбулі, а у ряді статей Закону, в
українській мові слід застосовувати лише у тих випадках, коли було знайдено
щось раніше загублене.
2.
Стаття 1 Закону містить таке визначення публічної інформації як окремого виду
інформації, що не узгоджується з загальним визначенням інформації, яке дано в
новій редакції Закону України «Про інформацію» та Законі України «Про захист
персональних даних». Утім, це визначення видається не гіршим, а кращим, ніж у
згаданих законах.
Проте
і воно не позбавлено ряду недоліків. Так, потребує пояснення термін
«задокументована», тобто в якому випадку інформація вважається
задокументованою. Скажімо, якщо на носії інформації немає тих чи інших
традиційних реквізитів документу (підпису, дати), то чи вважається така
інформація «задокументованою»?
Окрім
того, у цьому визначенні поруч стоять суб’єкти владних повноважень –
«володільці» інформації та інші «розпорядники» інформації. Загалом у всьому
законі немає жодної вказівки щодо права власності на публічну інформацію.
Можливо, це і правильно, оскільки ці питання мали б бути урегульовані у Законі
України «Про інформацію». Проте термінологічну чіткість все одно слід було
забезпечити. Для вирішення питань доступу принциповим є не те, хто володіє і
користується інформацією, а те, хто нею розпоряджається. Отже, якщо не
торкатися питань власності на інформацію, то слід всюди говорити про
розпорядників інформації, незалежно від того, чи є вони одночасно її
«володільцями», чи ні.
Принагідно
зауважимо, що терміносполучення «публічна інформація» логічно потребує парного
терміносполучення «приватна інформація», але такого, схоже, ще немає у нашому
законодавстві. Чи може його замінити терміносполучення «конфіденційна
інформація» у своєму новому значенні, поки не відомо. Хоча у рецензованому
Законі й зроблено перший крок до цього через відмову застосування
терміносполучення «конфіденційна інформація» до інформації, що створена
суб’єктами владних повноважень.
3.
У контексті наведеного варто пошкодувати, що розробники відповідного
законопроекту відійшли від сучасної вітчизняної практики подавати в одній з
перших статей закону визначення термінів (понять), застосованих у ньому.
4.
Загалом за наявності преамбули норма про мету закону логічно мала б знайти
місце саме у цій преамбулі, а не в тексті частини 1 статті 2. З суто ж
мовно-літературного боку варто подумати над формулюваннями цієї статті.
Видається, що «прозорими» і «відкритими» мають бути не самі суб’єкти владних
повноважень, а їх діяльність. До речі, саме так і сформульовано у пункті 1
статті 4.
Окрім
того, на нашу думку, забезпечення прозорості і відкритості не є кінцевою метою
закону. Такою метою є задоволення потреб кожного у публічній інформації.
5.
У частині 2 статті 2 є лаконічна вказівка, що цей закон не поширюється на
«відносини у сфері звернень громадян, які регулюються спеціальним законом».
Слід підкреслити, що в українській слова «запит» і «звернення» доволі близькі
за змістом, і «запит» здебільшого розглядається як один з видів «звернення».
Водночас у вітчизняному законодавстві розрізняються «депутатський запит» і
«депутатське звернення», а поняття «звернення громадян» має відповідно до
Закону України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 р. чітко окреслений
зміст: «викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви
(клопотання) і скарги».
Відповідно,
для більшої чіткості цієї норми її варто було викласти так: Цей Закон не поширюється
… на відносини з приводу пропозицій (зауважень), заяв (клопотань) і скарг
громадян, які регулюються Законом України «Про звернення громадян».
На
практиці нині розпорядники інформації доволі часто намагаються
перекваліфікувати адресований ним запит щодо доступу до публічної інформації на
звернення громадянина з відповідними строками реагування на нього. Тому
розмежування сфер дії двох згаданих законів, як видається, є одним з актуальних
завдань у галузі інформаційного законодавства, а недостатня визначеність
предмету правового регулювання є одним з основних недоліків рецензованого
Закону.
Зокрема,
якщо заяви і скарги (тобто формально звернення, а не запити) стосуються
необґрунтованості або неповноти відповіді на попередній запит щодо доступу до
публічної інформації і є його логічним продовженням, то їх слід розглядати у
тому ж порядку, що й первинний запит, а не як окреме звернення громадян.
Варто
також взяти до уваги, що інформація, яка відповідає наведеному у статті 1
визначенню публічної інформації, може міститися як в документах поточного
діловодства, що перебувають у безпосередньому розпорядженні суб’єктів владних
повноважень, так і в документах, що передані на постійне або тимчасове
зберігання до архівних підрозділів і установ. При цьому умови зберігання
архівних документів помітно відрізняються, а отже, і доступ до них мусить мати
певну специфіку. Тому між першою і другою частинами цієї статті доречною
виглядала б ще одна частина цієї статті такого змісту:
Доступ
до публічної інформації, яка міститься в документах Національного архівного
фонду України та документах, що перебувають на тимчасовому зберіганні в
архівних установах, здійснюється відповідно до цього Закону з врахуванням
особливостей, визначених у Законі України «Про Національний архівний фонд і
архівні установи».
6.
Стаття 3 містить гарантії забезпечення права на доступ до публічної інформації.
Загалом гарантії права на доступ до публічної інформації навряд чи можуть бути
принципово відмінними від загальних гарантій права на інформацію, які містяться
в Законі України «Про інформацію». Надмірна деталізація тут не потрібна.
Утім,
усьому нашому інформаційному законодавству і рецензованому Закону насамперед
бракує розуміння того, що сучасне європейське право орієнтує на доступ до
публічної інформації не лише через споживання оприлюдненої інформації або
одержання її за запитами, а й на одержання такої інформації шляхом самостійного
пошуку (див. Рекомендація Парламентської Асамблеї Ради Європи № 854 (1979) «Про
доступ громадськості до державної документації та свободу інформації» від 29
серпня 2011 року, п. 13а). Саме у цій статті можна було передбачити гарантії
для самостійного пошуку в поточних архівах та інформаційних системах суб’єктів
владних повноважень.Також звертає на себе увагу послідовність обов’язків
розпорядника, зазначена у пункті 1 цієї статті, «надавати і оприлюднювати
інформацію». Вважаємо, що сучасним міжнародним і європейським підходам
відповідає передусім принцип максимального оприлюднення інформації. Тому й
послідовність мала бути інша «оприлюднювати і надавати інформацію». Це, до
речі, узгоджувалося б і зі статтею 5 Закону.А у пункті 5 цієї статті є
безпідставне протиставлення парламентського і державного контролю. Виникло
воно, на нашу думку, через механічне перенесення в українське законодавство
деяких положень міжнародно-правових документів, в яких поняття «державний»
ототожнюється (можливо, внаслідок неадекватного перекладу) лише з виконавчою
владою. У цьому ж пункті неприродно виглядає конструкція «дотриманням прав». З
позиції загальної теорії права краще говорити про «реалізацію права», яка буває
у формі виконання, дотримання (додержання), використання і застосування. У
більшості вітчизняних законів в аналогічних місцях йдеться про «контроль і
нагляд за додержанням законодавства».
7.
Не видається правильним. що принципи діяльності (стаття 4) співпадають за
змістом з її метою (стаття 2). Мету закону варто визначити дещо інакше (див.
пропозицію до статті 2).
У
пункті 2 цієї статті слід було сказати і про «вільний пошук» інформації. При
цьому мало сказати, що обмеження вільного пошуку, поширення і отримання інформації
встановлюються лише законом. Доцільно дещо обмежити повноваження законодавця і
зазначити з якою метою це може бути зроблено. Загалом ця норма має принциповий
характер і виходить за межі регулювання рецензованого закону. Її місце – в
Законі України «Про інформацію».
8.
Назва Розділу ІІ і окремих його статей, а подекуди й зміст цього розділу не
відповідає назві закону загалом. Виходячи з останньої, у розділі мало йтися
лише про доступ до публічної інформації, отриманої або створеної в процесі
виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків. Отже, конфіденційна
інформація, яка отримується або створюється фізичними і юридичними особами, не
має регулюватися цим законом, і, відповідно, підлягають вилученню стаття 7 і
п.1 ч.1 ст.6. Натомість має бути вказівка про можливість обмеження доступу до
інформації відповідно до Закону України «Про захист персональних даних». Це,
здається, єдиний випадок, коли у публічних (за ознакою суб’єктом створення)
документах міститься якась конфіденційна (за ознакою змісту) інформація.
Окрім
того, у назвах більшості статей йдеться не про «публічну інформацію», а про
інформацію взагалі.
9.
У статті 5 треба спеціально зазначити, що оприлюднення інформації на офіційних
веб-сайтах і навіть надання конкретним особам на їх запит текстів
нормативно-правових актів не звільняє суб’єктів владних повноважень від
обов’язку публікації нормативно-правових актів в офіційних виданнях. Так, на
сьогодні існує згубна практика, коли окремі акти органів місцевого
самоврядування або місцевих органів державної виконавчої влади, періодично то
з’являються, то зникають на сайтах цих органів, а в офіційних виданнях не
публікувалися взагалі.
З
суто практичних міркувань варто було б таки звернути увагу на те, що і
ненормативні акти, які зачіпають права і інтереси людей, мають обов’язково
оприлюднюватися за ініціативою суб’єктів владних повноважень у такій формі, яка
не вимагає спеціального пошуку їх на веб-сайтах.
Варто
також розглянути в порядку дискусії можливість визнання однією з форм
забезпечення доступу до публічної інформації передавання носіїв відповідної
інформації до загальнодоступних архівних, бібліотечних або музейних установ.
Формою
забезпечення доступу до публічної інформації також могло б бути обов’язкове
направлення суб’єктами владних повноважень прийнятих ними ненормативних
(індивідуальних та інших) актів всім особам, інтереси яких безпосередньо
зачіпає відповідний акт.
9.
Стаття 6 мала б називатися «Обмеження доступу до публічної інформації», що
точніше б відповідало її змісту. Загальним зауваженням до цієї статті є
невиконання в ній рекомендацій міжнародно-правових актів щодо бажаного
встановлення строків дії обмежень щодо доступу до публічної інформації.
У
п. 3 частини 1 статті 6 запроваджено (узгоджено з іншими законами) нове поняття
«службова інформація». Не зачіпаючи інших аспектів проблеми, зараз зазначимо
лише, що з суто мовного боку термін видається не зовсім вдалим для
характеристики того поняття, яке за ним стоїть. Так, інші словесні
формули-характеристики інформації у цій статті «конфіденційна» і «таємна» не
викликають жодних сумнівів щодо доцільності обмеження доступу до такої
інформації, але термін «службовий» за своїм змістом мав би охоплювати всю
інформацію, створену у процесі службової діяльності, яка у більшості мала б
бути відкритою. Тобто в контексті цього закону говоримо «службова інформація»,
а маємо на увазі «та невелика частина створеної в процесі службової діяльності
інформації, яка може використовуватися лише уповноваженими особами і не є
доступною широкому загалу». Зрозуміло, що розробники закону прагнули не згадувати
поняття «службова таємниця», а придумати щось інше, та результат, як видається,
вийшов не дуже вдалий. Звісно, про терміни не сперечаються, а домовляються, але
краще, коли професійне і загальновживане використання терміна суттєво не
відрізняються.
Частина
2 цієї статті загалом запроваджує в українське законодавство так званий
трискладовий тест, запропонований в «Принципах законодавства про свободу
інформації», розроблених відомою міжнародною неурядовою організацією «Стаття
19». Проте перетворення загальних принципів у конкретні норми Закону доволі
складний процес і, на нашу думку, він не зовсім вдався розробникам.
Так,
у пункті 1 частини 2 цієї статті слід врахувати, що загальна конструкція
відповідної норми передбачає, що кожна вимога формулюється як окреме речення,
тому логічніше було б почати цей пункт зі слів «Обмеження доступу до інформації
здійснюється виключно» і далі за текстом.
Окрім
того, як видається, вимоги частини 2 стосуються лише «службової» та «таємної»
інформації, оскільки для «конфіденційної» інформації є дещо інші правила у
статті 7. Окрім того, в статті 8 Закону щодо «таємної» інформації є пряме
посилання на частину 2 статті 6, а в статті 7 такого посилання немає. Це й
логічно, оскільки, якщо фізичні та інші особи оголошують ту чи іншу створену
ними інформацію конфіденційною, то навряд чи слід вимагати, щоб вони давали
якісь пояснення цьому рішенню.
Також, як вже зазначалося, є
практичні труднощі з реалізацією згаданого у цій частині положення, оскільки не
з’ясовано який орган (чи особа) у якому порядку і на підставі яких критеріїв
матиме повноваження приймати рішення, що «шкода від оприлюднення такої
інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні».
Частина 3 цієї статті мала б
виглядати приблизно так: «У разі правомірного оприлюднення розпорядником
інформації, доступ до якої раніше був обмежений, ця інформація надалі
вважається відкритою».
У
частині 4 цієї статті редакційно краще було замість «немає законних підстав»
зазначити «відсутні законні підстави».
Друге
речення частини 5 цієї статті «При дотримані вимог передбачених частиною другою
цієї статті, зазначене положення не поширюється на випадки…», на нашу думку,
сформульовано невдало і важко для розуміння. Краще було б цю норму сформулювати
у прямій формі: «Доступ до такої інформації може бути обмежений з додержанням
вимог, передбачених частиною другою цієї статті, у разі коли її оприлюднення
або надання може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони,
розслідуванню чи запобіганню злочину». Можливо, у цьому випадку слід говорити
не просто про шкоду, а про істотну шкоду. Також не враховано, що інформація,
про яку йдеться у цій нормі може складати комерційну таємницю, яка має
захищатися відповідно до статті 17 Закону України «Про захист від
недобросовісної конкуренції».
Пункт
2 частини 6 цієї статті не узгоджується з частиною 4 статті 5 Закону України
«Про захист персональних даних», де йдеться лише про службовців першої
категорії. До того ж ця норма сформульована двозначно і не зрозуміло, чи
належить обмеження щодо категорій службовців лише до кінця речення, тобто
службовців органів місцевого самоврядування чи до всього речення загалом, тобто
до всіх, згаданих у ньому суб’єктів. Утім, загалом варто підтримати саме
розширення, а не звуження кола державних службовців, майновий стан яких
вважається таким, що становить суспільний інтерес.
У
частині 7 цієї статті згідно з літературними нормами речення мало б звучати
приблизно так: «Доступ обмежується до певної інформації, а не до документу у
повному обсязі».
10.
Стаття 7 мала б стосуватися не питань конфіденційної інформації загалом, які
виходять далеко за рамки проблеми доступу до публічної інформації, а лише
питань доступу до публічної інформації, яка містить персональні дані. Тому вона
мала б і називатися «Доступ до публічної інформації, яка містить персональні
дані», а в своєму змісті містити відсилку до норм відповідного закону.
11.
Стаття 8 мала б теж називатися «Доступ до таємної публічної інформації» і
загалом лише відсилати до відповідного законодавства.
У
частині 1 не зовсім зрозумілим є термін «професійна таємниця», який до того
містився лише у Законі України «Про фінансові послуги та державне регулювання
ринків фінансових послуг» і стосувався лише осіб та органів, що здійснюють
регулювання ринку фінансових послуг. Як видається, розробники закону вкладали у
цей термін ширший зміст, але у черговий раз забули, що йдеться не про
інформацію загалом, а про публічну інформацію, створену передусім суб’єктами
владних повноважень, і лікарська, адвокатська, комерційна та інші таємниці сюди
не належать.
Вказівка
у частині 2 цієї статті, що порядок доступу до таємної інформації регулюється
не лише спеціальними законами, а й «цим законом», не відповідає дійсності.
12.
У частині 1 статті 9 використана неюридична формула «може належати», тобто може
належати або не належати. Слід було зазначити, що до службової належить
інформація певного змісту (перерахувати), яка у встановленому порядку віднесена
з врахуванням положень частини 2 статті 6 до цього виду інформації з обмеженим
доступом.
Загалом
всі питання про «службову інформацію» мають докладно бути «виписані» окремим
законом з відповідним посиланням у цій статті. Такий закон, зокрема,
передбачено частиною 3 статті 21 Закону України «Про інформацію». Без такого
посилання на відповідний закон стаття виглядає доволі неповною.
Водночас,
якщо не виходити за межі тексту аналізованого Закону, то до пункту 1 частини 1
цієї статті варто було б зробити застереження, що до службової інформації з
обмеженим доступом не можна відносити внутрівідомчу службову кореспонденцію,
доповідні записки, рекомендації тощо, якщо на них є пряме посилання у
нормативно-правових та інших правових актах, які є у відкритому доступі, а
також службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації тощо, в яких
містяться роз’яснення змісту нормативно-правових та інших правових актів, які є
у відкритому доступі.
Пункт
2 частини 1 цієї статті містить перелік окремих галузей (сфер, видів
діяльності), де може бути особливо широко застосовано віднесення інформації до
службової таємниці. Норма ця виглядає доволі непослідовною (для виокремлення
видів інформації використовуються різні критерії) і неповною (ряд «вразливих»
сфер або галузей державного життя не охоплено). Наприклад, поруч з
контррозвідувальною і оперативно-розшуковою діяльністю є ще розвідувальна
діяльність, а поруч зі сферою оборони є ще сфера забезпечення економічної та
екологічної безпеки країни. До речі, у IV розділі (принципі) Рекомендації Ради
Європи «Про доступ до офіційних документів» є доволі повний широкий перелік
випадків обмеження права доступу.
Друге
речення частини 2 цієї статті – «Доступ до таких документів надається
відповідно до частини другої статті 6 цього Закону» – безпідставно звужує всі
випадки доступу до таких документів лише можливим переглядом їх статусу на
підставі так званого «трискладового тесту». Не врахована можливість доступу до
частини документу відповідно до частини 7 статті 6.
Окрім
того, і до таємної інформації, а тим паче до службової інформації, можуть бути
допущені без права подальшого її розголошення окремі особи, яким це необхідно з
тих чи інших мотивів. Порядок допуску має бути прописаний у спеціальних
законах, але, якщо у цьому законі не буде спеціального посилання на окреме
законодавче регулювання питань. пов’язаних зі службовою інформацію, то
відповідні норми мають бути у тексті цього закону.
У
частині 3 цієї статті мало йтися не про «перелік», а про «переліки», оскільки
їх може бути декілька. З мовного боку це речення теж виглядає не зовсім гарно,
хоча зміст його є цілком зрозумілим.
13.
Стаття 10 містить багато положень, які виходять далеко за межі предмету
регулювання цього закону. Фактично в тексті цього закону мали б залишитися лише
положення пунктів 2 і 4 частини 1, п.1 частини 3 і частини 5 (щодо оскарження
відмови у доступі). Все інше має бути в тексті Закону України «Про захист
персональних даних».
При
цьому слід було уточнити порядок оскарження відмови у доступі до інформації про
особу, тобто зробити посилання на розділ V цього Закону.
Інші
норми, які я пропоную вилучити з тексту цього Закону, теж потребують певного
вдосконалення. Слід, зокрема, врахувати, що яка б недостовірна інформація не
містилася в документах Національного архівного фонду ні змінювати, ні
«уточнювати» їх текст не можна.
14.
Стаття 11 містить положення про звільнення посадових та службових осіб від
«юридичної відповідальності, незважаючи на порушення своїх обов’язків». Ця
формула доволі суперечлива. Треба було б використати іншу конструкцію: «Не є
порушенням службових обов’язків розголошення інформації» і далі за текстом, не
зачіпаючи питання звільнення від юридичної відповідальності, які регулюються
іншими законами, насамперед, відповідними Кодексами.
У
цій статті міститься оціночне поняття «серйозна загроза», яке потребує або
вилучення або роз’яснення безпосередньо у тексті цього Закону. Так само
викликає сумнів коректність кваліфікаційної ознаки «керуються добрими
намірами», яка є цілком нормальною для міжнародно-правових актів, але у реаліях
правозастовної практики України потребує чіткішого і конкретнішого викладу.
15.
Стаття 12 визначає суб’єктів доступу до публічної інформації, до певної міри
конкретизуючи статтю 4 Закону України «Про інформацію», де визначаються
суб'єкти інформаційних відносин. При цьому належної гармонії між загальною і
окремою нормою не має, і критерії диференціації суб’єктів там зовсім різні.
16.
У пунктах 3 і 4 частини 1 статті 13 у числі розпорядників інформації названі
такі суб’єкти, які становляться розпорядниками інформації лише за наявності
ідентифікуючих ознак, щодо яких у пересічних фізичних осіб здебільшого немає
відомостей. Так, громадянин ще якось може дізнатися, що певна юридична особа
виконує «делеговані повноваження суб'єктів владних повноважень згідно із
законом чи договором», а от визначити, чи займає суб’єкт господарювання
домінуюче положення на ринку, мабуть, під силу лише фаховим економістам.
Відповідна вся ця норма має сенс, якщо будуть складатися і затверджуватися
офіційні переліки суб’єктів господарювання, які займають домінуюче положення на
ринку.
17.
Не зовсім зрозуміло, про які «внутрішньоорганізаційні акти» йдеться у пункті 2
частини 1 статті 15. Адже такі акти, ймовірно, завжди будуть включати щось з
питань пункту 1 частини 1, а тому все одно підлягатимуть оприлюдненню.
Потребує
пояснення, що це за «мета конспірації» (хто від кого конспірується) згадана у
абзаці 7 пункту 11, частини 1 статті 15. І знову ж таки сором’язливо обходиться
питання про розвідувальну діяльність.
Частина
2 цієї ж статті має бути уточненою з тим, щоб розміщення інформації на сайті
про прийняті нормативно-правові та індивідуальні акти доповнювало, але не
замінювало публікації інформації в офіційних джерелах. В інформації на сайті
має бути вказано і джерело офіційної публікації чи позначка «не набуло
чинності», якщо оприлюднення такого акта здійснюється до його офіційної
публікації.
Загалом
статті 5 і 15 Закону у комплексі мали б дати чітке уявлення про те, які
документи обов’язково публікуються, які оприлюднюються на сайтах, які
обов’язково надсилаються заінтересованим особам, а які лише видаються на запит.
18.
Стаття 17 викликає ряд заперечень суто теоретичного характеру.
По-перше,
некоректним є, як вже зазначалося, сам поділ контролю на парламентський,
громадський і державний. По-друге, серед суб’єктів парламентського контролю
варто було б згадати і комітети Верховної Ради України. По-третє, у нас якось
не прийнято обожнювати громадськість з представниками публічної влади –
депутатами місцевих органів самоврядування. По-четверте. не зовсім зрозуміло,
про який закон йдеться у частині 3 цієї статті.
19.
Стаття 18 сформульована занадто складно і складає враження, що за цими
закрученими формулами ховається прагнення «розпорядників інформації» у
кінцевому підсумку все ж сховати від стороннього ока свою систему обліку
документів.
При
цьому пункт 12 частини 1 цієї статті доцільно доповнити посиланням на
необхідність зазначати «форму та місце» не лише зберігання, а й оприлюднення
документа.
Як
видається, замість частин 2 і 3 у Законі мала б бути єдина частина 2 такого
змісту:
«До
системи обліку, зазначеній у частині 1 цієї статті, надається вільний
користувацький доступ через мережу Інтернет або у спеціально обладнаному
приміщенні за місцем знаходження суб'єкта владних повноважень».
20.
У частині 4 статті 19 доцільно вилучити слово «письмовий».
21. Частину 3 статті 22
доцільно доповнити реченням «Не дозволяється перенаправляти запит суб’єктам
господарювання та іншим фізичним або юридичним особам, які не є розпорядниками
інформації відповідно до цього закону» (цю норму треба буде також підкріпити
встановленням юридичної відповідальності за її порушення).
22. Назва Розділу V «Оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників
інформації» виходить за межі питань доступу до публічної інформації і не
відповідає змісту цього розділу, де є ще стаття про відповідальність за
порушення законодавства про доступ до публічної інформації.
23.
У статті 26 перелік можливих правопорушень слід доповнити «безпідставним переадресуванням»
запиту.
24.
Прикінцеві положення Закону, як вже зазначалося, містять норму, що «до
приведення законодавства України у відповідність із цим Законом акти
законодавства України застосовуються у частині, що не суперечить цьому Закону»,
яка фактично покладає повноваження судової влади щодо встановлення
неконституційності чи незаконності правової норми на суб’єкта її
правозастосування.
Загалом
аналізований Закон слід оцінити позитивно, хоча і не без певних застережень
щодо бажаності подальшого його вдосконалення. Йдеться передусім про
необхідність чіткішого і конкретнішого вираження в юридичних конструкціях
Закону основоположних принципів міжнародного і європейського інформаційного
права. Його також слід краще узгодити з іншими актами українського
законодавства.
24.02.12 | Ігор Усенко,
заслужений юрист України, професор
